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每经特约评论员 包婕 施懿宸
每经编辑 徐肖逍
废弃物管理是当今全球面临的一项重要挑战，随着城市化进程的加速和人口的增长，废弃物的产生量也在不断增加。为了有效应对这一挑战，各国政府和相关机构都在积极探索创新的解决方案。
金融支持在废弃物管理中扮演着至关重要的角色，它不仅可以为废弃物管理项目提供必要的资金保障，还可以通过创新的金融工具和机制，推动废弃物管理行业的可持续发展。
当前废弃物管理有哪些金融支持模式？如何通过金融途径解决废弃物管理行业的资金缺口，推动可持续发展？本文希望为此提供相关参考。
联合国于2015年提出17项可持续发展目标（SDGs），为全球发展提供了一个全面、协调和可持续的框架。这些目标不仅是各国政府的共同承诺，更与全人类的长期生存与发展息息相关，涵盖了从消除贫困、促进经济增长到保护环境和应对气候变化等各个领域。
其中，第12项为“负责任的消费和生产”，它强调了通过可持续的生产和消费模式，促进资源的有效利用，减少浪费和污染。在全球资源有限的背景下，发展循环经济、推动废弃物的循环利用，不仅能减少对自然资源的依赖、降低环境压力，还能为经济增长注入新动力。
然而，当前全球废弃物管理仍面临诸多挑战。根据联合国环境规划署（UNEP）发布的《2024 年全球废物管理展望》，2020年全球城市固体废弃物的年产量为21亿吨，其中，有38%（8.1 亿吨）的城市固体废弃物没有得到有效控制，即被倾倒在环境中或露天焚烧。如果不采取紧急行动，预计到2050年全球城市固体废弃物年产量将增长到38亿吨，不受控制城市固体废弃物将增加到15.7亿吨，届时将进一步加剧废弃物污染带来的气候变化、生态破坏和威胁人类健康等问题。
图1. 与 2020 年相比，预计 2030 年、2040 年和 2050 年全球城市固体废物的去向
资料来源：联合国环境规划署，《2024 年全球废物管理展望》
基于对废弃物管理问题的关注，国际层面陆续提出相关理念来规范和完善废弃物管理路径。联合国环境规划署（UNEP）提出了一个行动框架，包括三个关键步骤：第一，控制废物；第二，实施环境无害的废物管理；第三，将废物视为二次资源，从而走向循环经济。
零废弃物国际联盟（Zero Waste International Alliance，ZWIA）提出“零废弃物”的概念，并将其定义为“透过对产品、包装及原料负责任地生产、消费、再利用和回收，达到不燃烧、不向土地、水或空气排放威胁环境或人类健康的物质，以保护所有的资源”。
2022年12月14日，联合国大会第七十七届会议上通过一项决议，宣布将每年的3月30日定为“国际无废日”。同时，联合国人居署（UN-Habitat）发起了“Waste Wise Cities”项目，鼓励城市在固体废物管理策略中采纳12项关键原则，以应对日益严重的全球废物管理危机，加强废弃物管理。
我国政策层面也持续关注废弃物管理，强调废弃物循环利用的重要性。2024年2月，国务院办公厅发布《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》，提出到2025年，初步建成覆盖各领域、各环节的废弃物循环利用体系；到2030年，建成覆盖全面、运转高效、规范有序的废弃物循环利用体系，废弃物循环利用水平总体居于世界前列。
2024年7月，中共中央、国务院发布《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，提出要健全废弃物循环利用体系，强化废弃物分类处置和回收能力，提升再生利用规模化、规范化、精细化水平。
这些政策的陆续提出，也为我国废弃物循环利用管理指明了方向，为实现中国经济社会的可持续发展注入了强劲动力。
在全球大多数城市中，废弃物管理服务通常与其他公共服务一起被纳入政府公共预算中。然而，由于各地城市财政可支配的公共资金有限，导致废弃物管理服务需要与其他公共服务（如城市供水、交通、卫生等）一起使用有限的资金，可分配获得的资金极少，这使得难以提供必要的废弃物管理服务水平，从而影响公共卫生和环境保护。
根据世界银行的测算，在低收入国家中固体废物管理支出平均占市政预算的19%。随着国家经济的增长，更多的资金被分配给其他公共服务。
同时，全球城市废弃物管理的成本也将面临持续增长的问题。根据联合国环境规划署数据，2020年全球城市废弃物管理的直接成本估计为2520 亿美元。如果考虑到不良废物处理做法造成的污染、健康状况不佳和气候变化等隐性成本，成本上升到3610亿美元。如果不采取紧急废弃物管理行动，到2050年，全球每年的成本将增长近一倍，达到6403亿美元。但如果采取控制废物的管理路径，该成本将大幅减少。若进一步采用循环经济模式，甚至能为全球带来每年1081亿美元的净收益。
图2. 三种情景下全球城市废物管理的总体成本（2020 年，美元）
资料来源：联合国环境规划署，《2024 年全球废物管理展望》
废弃物管理的财务效率对于城市的可持续发展至关重要，因此需设计一套高效的废弃物管理体系并明确融资途径。
目前来看，废弃物管理的融资方式包括了金融贷款、政府补贴、用户费用、生产者责任延伸制度（ERP）、公私合作、环保基金、绿色金融等多种方式，通过创新的金融工具和多元化的融资渠道可以有效缓解资金压力，推动废弃物管理行业的可持续发展。此外，合理的成本回收机制和政策支持也能进一步提高废弃物管理的财务效率，为城市的可持续发展奠定坚实的基础。
综合起来，有三种金融支持废弃物管理的模式。
一是政府政策与资金支持。
政府机构在废弃物管理中担负了主要管理职责，发挥了自上而下的监管和推动作用。由政府层面直接推动的废弃物管理金融支持模式包括了地方税、政府补贴、用户费用。地方税由地方政府征收，通常用于支付与城市服务相关的经常性支出，废弃物管理服务和其他城市服务一起共同使用相关资金。我国《中华人民共和国环境保护税法实施条例》明确了应税固体废物的计税制度，规范了废弃物排放行为，并作为资金来源用于城市服务。同时，政府补贴在全球城市范围内是一种比较流行的废物管理服务融资方式。
目前，我国对于废弃物管理的补贴政策主要体现在鼓励和支持废弃物回收行业的发展，相关补贴形式丰富且多样，主要包括针对固体废弃物处理项目建设企业的直接补贴、新技术研发补贴、环保税优惠政策补贴等。例如，甘肃省金昌市金川区发布《金昌市金川区城市生活垃圾分类方案》，通过政府补助、企业运作的方式，引进生活垃圾分类专业化运营企业，探索出垃圾分类“一三一四”金川模式，实现垃圾分类运营低成本、可持续，并形成可推广、可复制经验。
此外，用户费用通过合理制定废弃物处理收费标准，引导居民和企业减少废弃物的产生，同时为废弃物管理提供直接资金支持。
二是企业责任与金融创新。
生产者责任延伸制度（EPR）是企业参与废弃物管理的一种独特形式，它将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度。
在EPR体系中，最终回收或处理材料的成本由商品的生产者承担。生产者可以直接向市政支付收集和处理的成本，或者开发一个系统供消费者退回产品。通常情况下，生产者会将这些处理成本纳入产品价格中，最终由消费者承担。这种机制不仅使生产者和消费者共同承担资源使用的财务和物流责任，还有效减轻了政府在废弃物管理方面的财政负担，减少了废弃物填埋量，并通过经济激励鼓励了环保消费。2017年，我国发布《生产者责任延伸制度推行方案》，率先确定对电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物等4类产品实施生产者责任延伸制度。
与此同时，金融机构端也通过多种金融渠道为企业废弃物回收提供融资支持，包括绿色金融产品和绿色融资租赁等。
三是非盈利机构与社区组织。
世界银行、国际货币基金组织（IMF）等国际性金融机构和援助组织通过传统贷款、政策融资、捐赠等多种形式，为发展中国家的废弃物管理计划提供资金支持及直接或间接服务。例如，杭州桐庐县“全价值链模式治理塑料污染”社区减塑试点项目得到联合国开发计划署全球环境基金小额赠款支持。该项目通过建成一体信息化的回收网络和再生资源产业链供应链，推动打造社区零废弃管理系统示范点，助力桐庐全域“无废城市”建设。
同时，由企业或社区自发成立的联盟组织或社区组织也在废弃物管理行动中发挥作用，提供技术或资金支持。
建议：多方协作 加大对废弃物管理的资金支持力度
通过政府、金融机构、企业和非盈利组织等多方协同合作，能够充分发挥各方优势，加大对废弃物管理的资金支持力度，并促进废弃物管理的规范化和专业化发展。
一是完善金融支持废弃物循环利用的政策体系。从政府监管层面进一步完善相关政策标准，明确废弃物管理的金融支持机制，确保资金的合理分配和使用。例如，制定绿色金融支持废弃物循环利用产品的标准和规范，鼓励金融机构开发更多适合废弃物管理的金融产品。同时，扩大生产者责任延伸制度的实施范围，将更多产品纳入EPR体系，使得更多生产者承担产品全生命周期的环境责任。
二是加大金融支持废弃物管理力度。随着绿色经济的快速发展，金融支持在废弃物管理中的作用将更加重要。金融机构可开发更多绿色金融产品，如绿色信贷、绿色债券、绿色基金等，并设立废弃物管理专项贷款渠道，为废弃物管理项目提供多样化的融资渠道。
三是推动金融机构与企业、社会的合作创新。鼓励金融机构与企业、社区组织等开展合作，探索创新的融资模式和合作机制。例如，鼓励私营企业参与废弃物管理项目的投资和运营，提高项目的可行性和可持续性。积极参与国际废弃物管理合作项目，争取国际组织和金融机构的资金支持，与其他国家分享废弃物管理的经验和技术，推动全球废弃物管理的可持续发展。
作者包婕系中央财经大学绿色金融国际研究院ESG中心联合主任；施懿宸系中央财经大学绿色金融国际研究院副院长
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